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Affaires étrangères et Européennes

Approfondissement démocratique de l'Union - partie 2

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La retraite du Combattant revalorisée de 4 points

Le 15 novembre 2011
 
 
 
 
Monsieur,
 
Permettez-moi de vous présenter les crédits de la mission « Anciens Combattants, mémoire et liens avec la Nation », à l'issue de leur examen en séance publique, le jeudi 4 novembre dernier, à l'Assemblée nationale.
 
Dans un contexte budgétaire plus que jamais contraint, plusieurs avancées ont été obtenues au cours de cette séance, notamment :
·         la revalorisation de quatre points de la retraite du combattant au 1er juillet 2012 pour atteindre 48 points d'indice de la Pension Militaire d'Invalidité a été confirmée, de sorte que l'ensemble des anciens combattants pourront bénéficier de cette revalorisation dans le courant de l'année 2012, conformément aux engagements pris par le Président de la République et sa majorité en 2007.
            Depuis 2006, la retraite du combattant aura ainsi été revalorisée de 15 points, passant de 462 à 665          euros environ (+ 42,38 %), alors même qu'elle n'avait fait l'objet d'aucune augmentation depuis         1978 !
·         l'engagement a été pris par le secrétaire d'État aux anciens combattants que soit porté à 869 euros le plafond de l’allocation différentielle, au profit des veuves d’anciens combattants les plus démunies.
·         le supplément de pension de 360 points, institué l'an dernier au profit des conjoints survivants des très grands invalides de guerre, dont le taux de pension était de 12 000 points, sera élargi à partir de 11 000 points.
·         Une éventuelle extension du bénéfice de la campagne double. En effet, Monsieur Marc LAFFINEUR, Secrétaire d'Etat chargé des Anciens Combattants, a précisé que : « le bénéfice de la campagne double supposait qu’il y ait eu une déclaration de guerre. Il n’était donc pas possible de l’accorder jusqu’à la loi du 18 octobre 1999, qui a qualifié le conflit en Algérie de « guerre ». C’est pourquoi le décret pris n’a pu s’appliquer qu’aux retraites liquidées à partir du 19 octobre 1999. […] c’est très insuffisant, et il faut que l’on puisse aller plus loin. Il faut cependant savoir au préalable combien de personnes seraient concernées et quel serait le coût d’une extension du bénéfice de la campagne double. J’ai demandé aux services d’étudier la question. »
.../...
 
.../...
·         l’intention exprimée par le Secrétaire d’Etat aux anciens combattants de créer une croix du combattant volontaire pour les réservistes opérationnels qui ont participé à des opérations extérieures.
Toutes ces avancées traduisent la volonté constante du Gouvernement et de sa majorité de mieux prendre en compte le légitime droit à réparation et de mieux remplir le devoir de mémoire. 
 
Voilà les éléments d’information que je tiens à porter à votre connaissance.
 
Restant naturellement à votre disposition pour d’éventuels compléments d’information et pour continuer de me faire l'avocat convaincu – et, je l'espère, convaincant – du monde combattant, je vous prie de croire, cher Monsieur , à l’expression de mes sentiments les meilleurs.
 
 
 
 
 
 
Didier QUENTIN
(Portable 06 11 30 19 20)
 

Intervention de Didier QUENTIN sur le contrôle au titre de la subsidiarité sur la proposition de directive relative au rétablissement du contrôle aux frontières intérieures de l'espace Schengen

                                                                          Paris, le 8 novembre 2011

Intervention de Didier Quentin, Rapporteur, sur le contrôle au titre de la subsidiarité sur la proposition de directive relative au rétablissement du contrôle aux frontières intérieures de l’espace Schengen



 M. le Président,                                                 
Mes chers collègues,                                
L’espace Schengen est sans doute l’une des plus grandes réalisations concrètes de l'Europe qui a su faciliter la vie de ses citoyens et des ressortissants étrangers, au sein d’un espace de libre circulation regroupant vingt-six Etats, dont vingt deux membres de l’Union. Dans cet esprit, l’accord de Schengen, puis la convention de Schengen, qui a été communautarisée par le traité d’Amsterdam, ont pour objet la suppression des contrôles aux frontières intérieures entre les Etats signataires et la création d’une frontière extérieure commune.
Notre Commission des Affaires européennes a adopté à l'unanimité, le 27 septembre dernier, une proposition de résolution, portant sur la proposition de règlement visant à instituer de nouvelles règles communes pour la réintroduction temporaire de contrôle aux frontières intérieures de l’espace Schengen, dans des circonstances exceptionnelles. Pour la première fois, et cela mérite d'être souligné, une proposition de résolution portant « avis motivé », c'est-à-dire négatif, sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité, est examinée en séance publique, suite à la demande présentée par Pierre Lequiller, Président de notre commission des affaires européennes.
Comme vous le savez, au mois d’avril dernier, les autorités de Rome ont décidé de délivrer des titres de séjour provisoires aux ressortissants tunisiens, arrivés illégalement sur le territoire italien. Cette mesure a été à l’origine d’une polémique sur les difficultés auxquelles peuvent être confrontés les Etats membres, dans la surveillance des frontières extérieures de l’espace Schengen dont ils ont la charge, ainsi que sur la libre circulation, au sein de cet espace, pour les titulaires du titre de séjour italien.
Par une lettre conjointe en date du 26 avril 2011, le président Nicolas SARKOZY et le président du Conseil des ministres italien ont saisi la Commission européenne, en lui demandant plusieurs aménagements, tant des règles applicables à l’espace Schengen que de la politique commune en matière d’immigration et d’asile.
Le Conseil européen du 24 juin 2011 avait également demandé la création d’une nouvelle clause de sauvegarde, qui soit bien encadrée, en cas d’afflux massif d’immigrants ou de manquement d’un Etat membre, dans la surveillance des frontières extérieures.
La Commission européenne a en conséquence déposé, le 19 septembre 2011, sa proposition réformant l’ensemble des clauses de sauvegarde. Ce texte vise à communautariser entièrement les procédures, ce qui, selon la résolution adoptée par notre commission des affaires européennes, porte atteinte au respect du principe de subsidiarité.
Je rappelle rapidement I. L’ENCADREMENT ACTUELLEMENT APPLICABLE AU RÉTABLISSEMENT DU CONTRÔLE AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES
Il faut souligner qu’une clause de sauvegarde a été prévue, dès l’origine des accords Schengen. C'est elle qui permet aujourd’hui à un Etat membre de rétablir les contrôles à ses frontières dans deux situations:
- 1°) en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure liée à un événement prévisible (Sommet international comme le G20 ou événement sportif de grande dimension), pour une période limitée à trente jours au maximum. L’Etat membre doit informer les autres Etats membres et les institutions européennes. La Commission européenne peut ensuite émettre un avis. Les prérogatives de la Commission européenne sont donc limitées, en amont de la prise de décision, ce qui est à notre sens pleinement justifié ;
- 2°) de manière urgente et exceptionnelle, lorsque l’ordre public ou la sécurité intérieure l’exige, l’Etat membre peut réintroduire immédiatement le contrôle aux frontières intérieures et il notifie ensuite sa décision aux autres Etats et à la Commission européenne. Là encore, ce sont bien les objectifs de réactivité et d’efficacité qui priment.
II. DES PROPOSITIONS QUI POSENT PROBLÈME AU REGARD DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ
 La proposition de règlement de la Commission européenne prévoit de communautariser les clauses de sauvegarde existantes. Ce dernier aspect n’est conforme, ni aux demandes du Conseil européen, ni au principe de subsidiarité.
Or, il appartient aux parlements nationaux de veiller au respect de ce principe, dans le cadre des nouvelles prérogatives qu'ils ont collectivement obtenues dans le cadre du Traité de Lisbonne. Nous sommes donc pleinement dans notre rôle.
Que penser en l'espèce de l'initiative de la Commission européenne ? Il ne fait aucun doute que la libre circulation des personnes, au sein de l'espace Schengen, appartient au champ des compétences communautaires.
Toutefois, la question centrale ici posée est celle de la compétence des Etats membres, en matière d’ordre public et de sécurité intérieure. Rappelons que la compétence de maintien de l’ordre public est définie, dès l’article 4 du traité sur l’Union européenne, comme l'une des fonctions essentielles de l'État, que l’Union doit respecter.
La proposition de directive sur laquelle nous devons nous prononcer vise trois cas distincts :
- 1°) une première procédure prévoit, en cas de menace prévisible et grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure, qu’il revienne à l'État membre concerné d’évaluer dans quelle mesure la réintroduction des contrôles est nécessaire et proportionnée. Mais il appartiendrait à la Commission européenne de prendre la décision de réintroduire le contrôle, ainsi que de prolonger la réintroduction éventuelle. Elle pourrait également décider, d’elle-même, de réintroduire le contrôle de sa propre initiative. Il est donc proposé de transférer la prise de décision du niveau national au niveau communautaire ;
- 2°) la deuxième procédure prévue, dans les cas nécessitant une action immédiate, ne laisserait à l'État membre concerné la possibilité de rétablir les contrôles aux frontières intérieures, que pour une période limitée à cinq jours. Si la menace grave se prolongeait au-delà de cinq jours, la Commission européenne déciderait de la prolongation du contrôle ;
- 3°) en troisième et dernier lieu, un nouveau dispositif communautarisé, en cas de manquements graves et persistants dans la surveillance des frontières extérieures, serait créé. Cette mesure a davantage de sens, puisque l’on imagine bien qu’un Etat défaillant dans le contrôle aux frontières extérieures ne prenne pas la décision de rétablir le contrôle à ses frontières intérieures.
*
*                     *
Notre Commission des affaires européennes a jugé la proposition de directive non-conforme au principe de subsidiarité, s’agissant des deux premières procédures. Notre Commission des lois a également confirmé la position exprimée par la Commission des affaires européennes.
En effet, il nous parait infondé de vouloir communautariser des décisions prises en réponse à des menaces locales, alors même que les contrôles aux frontières, lorsqu’ils sont rétablis, ne concernent le plus souvent que des zones limitées et pour un temps très bref. Ils ne peuvent donc être considérés comme ayant un impact communautaire tel que la décision doive être prise au niveau européen.
La Commission européenne qui, dans le processus décisionnel actuel, exerce un contrôle a posteriori et peut saisir la Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE), n’a, en conséquence, pas à se voir transférer la compétence de décider de la réintroduction du contrôle aux frontières, alors que la question centrale serait celle du maintien de l’ordre public et de la sauvegarde de la sécurité intérieure.
Le fait que la libre circulation des personnes soit un bien commun n’est pas à remettre en cause. Toutefois, la nécessité de prendre ces décisions à l’échelon européen n’est pas en l'occurence justifiée.
A notre sens, l’efficacité même de ces mesures impose de laisser aux Etats membres la capacité d’agir, sous contrôle a posteriori de la Commission européenne. La proposition de la Commission européenne recèle, en effet, des risques de blocage importants.
Nos partenaires européens ont vivement réagi à la proposition de règlement et les avis sont, dans leur grande majorité, très négatifs quant au fond du texte. Les autorités françaises, espagnoles et allemandes ont, par la voie d’un communiqué de presse commun des ministres de l’intérieur, fait valoir leur opposition.
J'ai là une longue liste d'avis motivés rendus par plusieurs parlements (Portugal, Pays-Bas, Suède, Lituanie... ou des observations négatives faites par l'Espagne ou encore l'Italie...), ainsi que par le rapporteur de la Commission des libertés civiles au Parlement européen lui même.
A cet égard, il convient de rappeler que le traité de Lisbonne prévoit qu’ en matière de liberté, de sécurité et de justice, lorsqu'un avis motivé émane d’au moins un quart des parlements nationaux, le projet doit être réexaminé. Il s’agit d'un « carton jaune », après lequel la Commission européenne doit dûment motiver un éventuel maintien du texte.
 
*                    *
 
Monsieur le Président, mes chers collègues,
En conclusion, la résolution adoptée par notre commission des affaires européennes, sur laquelle il vous est demandé de vous prononcer, est à la fois ferme et équilibrée. Il nous semble inopportun de communautariser des procédures touchant le cœur de la souveraineté nationale. Sur un sujet aussi sensible, il nous est apparu que l'Union n'avait pas à intervenir, dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée pouvaient être atteints de manière suffisante par les Etats membres. Nous sommes donc bien dans la stricte application du principe de subsidiarité et tel est le sens de notre avis négatif.
Je vous remercie.
_______________
 

Didier QUENTIN intervient comme rapporteur sur le projet de loi organique entre l'Etat, Saint Martin et Saint Barthélémy et la Polynésie française

Proposition de loi organique tendant à l'approbation d'accords
entre l'État et les collectivités territoriales de Saint-Martin,
de Saint-Barthélemy et de Polynésie française (n° 3164)
Mercredi 23 mars 2011
Intervention de M. Didier Quentin, rapporteur
Monsieur le Président,
Madame la Ministre,
Mes chers collègues,
La proposition de loi organique dont nous sommes saisis est issue d’un texte déposé par MM. Louis-Constant Fleming et Michel Magras, respectivement sénateurs de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, qui a été adopté par le Sénat en première lecture le 14 février 2011.
Ce texte se propose d’approuver quatre accords de nature fiscale entre l’État et des collectivités territoriales d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution :
-       1°) une convention entre l’État et la collectivité territoriale de Saint-Martin en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscale;
-       2°) et trois accords conclus entre l’État et respectivement les collectivités territoriale de Saint-Martin, de Polynésie française et de Saint-Barthélemy, concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale.
Dans un premier temps, il convient de s’intéresser aux questions de forme, à savoir pourquoi conclure des accords fiscaux avec des collectivités d’outre-mer? et pourquoi les approuver par la loi organique?, avant, dans un second temps, de s’intéresser au contenu de ces accords et aux enjeux qu’ils soulèvent.
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Du fait de leur accession au statut de collectivité d’outre-mer en 2007, Saint-Martin et Saint-Barthélemy ont obtenu une compétence fiscale générale. Ainsi, comme les autres collectivités, elles ont mis en place des régimes fiscaux distincts de la métropole, dont les grandes lignes sont présentées en annexe du rapport.
Aussi, se trouvent-elles au regard du droit fiscal dans une situation comparable à celle des pays étrangers. C’est pourquoi l’État a été amené à négocier avec ces territoires des accords qui s’apparentent, dans leur contenu à défaut de leur statut, aux conventions fiscales internationales. Ces traités internationaux s’attachent en particulier à définir la notion de résident fiscal de la collectivité concernée, mais également d’édicter des règles permettant d’éviter les doubles impositions et d’organiser les échanges de renseignements pour prévenir l’évasion et la fraude fiscales.
Par ailleurs, les dispositions relatives à l’entraide administrative au sein de la convention fiscale de 1957 entre l’État et la Polynésie française nécessitaient d’être complétées, car elles ne prévoient actuellement des échanges d’information que pour les impositions relatives aux revenus de capitaux mobiliers.
Cette situation n’est pas nouvelle, mais l’article 15 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (la LODEOM) a permis de relancer les négociations en prévoyant que le bénéfice de l’ensemble des dispositifs de défiscalisation spécifiques à l’outre-mer serait subordonné à la qualité des échanges de renseignements entre l’État et les collectivités d’outre-mer concernées, à compter du 1er janvier 2010.
Ensuite, pourquoi recourir à la loi organique pour approuver ces accords ? Le Conseil constitutionnel a été amené à préciser, dans ses deux décisions sur la constitutionnalité des deux lois organiques du 25 janvier 2010, que ces conventions fiscales devront être approuvées par une loi organique dans la mesure où elle affecte l’exercice des compétences transférées à cette collectivité par le législateur organique.
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En ce qui concerne le contenu, j’observerai simplement que l’ensemble des dispositions de la convention et des trois accords sont largement inspirées du modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune, adopté par l’OCDE, en y intégrant les modifications que la France souhaite traditionnellement y apporter, lorsqu’elle négocie des accords fiscaux avec des pays étrangers.
Si l'on s’intéresse à l’esprit et aux particularités de chacun de ces accords, il convient de remarquer qu’ils relèvent de deux catégories distinctes :
1°) Ainsi, la convention fiscale conclue avec Saint-Martin vise à éviter la double imposition des personnes et des entreprises. En effet, Saint-Martin a largement repris et adapté les impôts directs tels que prévu par le code général des impôts. La convention définit le lieu d’imposition de chaque catégorie de revenus, afin que le citoyen ou l’entreprise d’un pays résidant dans un territoire et percevant des revenus en provenance de l’autre territoire ne soit pas imposé deux fois...
La principale particularité de la convention fiscale réside dans les modalités d’imposition des fonctionnaires de l’État français sur le territoire de Saint-Martin. Contrairement au modèle de convention prévu par l’OCDE, le millier de fonctionnaires appartenant à la fonction publique d’État en poste à Saint-Martin, soit 6 % de la population active, sera imposable à la fois par la collectivité et par l’État – un crédit d’impôt rendant cette opération financièrement neutre pour les intéressés. Cette modification devrait créer une moins-value fiscale pour l’État de l’ordre de deux millions d’euros par an. Ce choix n’est pas inopportun, au vu des difficultés économiques et financières que connaît Saint-Martin. En application du modèle de l’OCDE, les pensions versées par l’État seront imposables comme dans un département d’outre-mer, alors que les retraites privées seront imposées dans le lieu de résidence.
Cependant plusieurs autres adaptations ont été rendues nécessaires, et de manière plus générale, de nombreuses clauses ont été introduites afin d’éviter qu’ils fassent l’objet d’une utilisation abusive. Elles visent à déclarer inapplicable la présente convention fiscale à des structures juridiques, ou des pratiques telles que l’utilisation de prête-nom, auxquelles des contribuables pourraient recourir uniquement dans le but de bénéficier des dispositions de la convention.
2°) Au contraire, Saint-Barthélemy n’a mis en place aucun impôt direct, à l’exception de celui portant sur les plus-values immobilières. En posant le principe d’un crédit d’impôt généralisé, la loi organique du 25 janvier 2010 a rendu sans objet la conclusion d’une convention fiscale avec cette collectivité. En effet, selon l’analyse faite par la direction de la législation fiscale, une éventuelle convention pourrait conduire à devoir supprimer des prélèvements à la source effectués en métropole sur les revenus à destination des résidents de Saint-Barthélemy, non imposés sur place, aboutissant ainsi à une situation de double exonération !
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J'en viens maintenant aux trois accords d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale qui relèvent d’une logique différente. Ces accords ont pour objectif de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, en permettant à chacune des autorités fiscales concernées de demander la communication d’informations pour appliquer sa réglementation fiscale et recouvrer les créances fiscales de contribuables résidents dans une autre partie. Ces informations peuvent être fournies d’office, comme le prévoit dans l’Union européenne la directive relative aux revenus de l’épargne, ou à la demande d’une autorité fiscale. Dans ce cadre, l’autorité fiscale doit mettre en œuvre tous les pouvoirs dont elle dispose pour obtenir ces informations, notamment en exigeant des banques, établissements financiers ou mandataires implantés sur son territoire la communication des renseignements demandés, même si elle n’en a pas besoin pour mettre en œuvre son système d’imposition propre.
Les clauses des trois accords soumis à approbation vont plus loin que celles prévues par le modèle de l’OCDE, en offrant notamment la possibilité à l’État de contrôler sur place la réalité des opérations ayant ouvert droit à une défiscalisation, ainsi que de procéder à l’imposition des personnes installées à Saint-Martin et Saint-Barthélemy et fiscalement considérées comme résidentes de l’État.
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Enfin, je souhaite terminer sur certains enjeux que soulèvent ces accords, notamment dans le cadre des efforts internationaux menés de la France pour la transparence et contre l’évasion et la fraude fiscales.
Tout d’abord, j’observe que les collectivités d’outre-mer sont le plus souvent laissées hors du champ d’application géographique des conventions fiscales et accords d’assistance en matière fiscale conclus par la France.
Cependant, la loi organique de 2007 a prévu l’obligation, pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, ainsi que pour Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, de participer à l’exécution des engagements de la France en matière de coopération fiscale.
Ainsi, un État ou territoire tiers pourra demander, par l’intermédiaire de l’État, à ces collectivités de fournir des renseignements de nature fiscale en sa possession.
Pour autant, cette absence d’accord en matière d’échange international de renseignements ne signifie pas que ces collectivités puissent être considérées comme des territoires non coopératifs.
La commission des Lois a adopté ce texte sans modification. En effet, s’agissant d’un texte portant approbation de conventions, comme pour les autorisations de ratifications des traité internationaux, le droit d’amendement trouve difficilement matière à s’appliquer.
Pourtant, cela ne signifie pas que la commission des Lois, et au-delà notre Assemblée, n’est pas attentive aux enjeux soulevés par ces accords et par leur bonne application. Comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel, même en approuvant ces textes, le législateur organique conservera la compétence pour prendre les mesures nécessaires, si ces conventions ne permettent pas d’organiser efficacement la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, affectant aussi bien l’État que les autorités fiscales étrangères.
C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous propose d’adopter cette proposition de loi approuvant ces accords fiscaux.