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Projets de loi organique et ordinaire relatifs au Département de Mayotte
Mardi 23 novembre 2010
Intervention de M. Didier Quentin, rapporteur
Monsieur le Président,
Madame la Ministre,
Mes chers collègues,
 
Les deux textes dont notre Assemblée est aujourd’hui saisie représentent l’aboutissement d’un processus amorcé depuis plus de cinquante années, durant lesquelles les Mahorais ont eu, à plusieurs reprises, affirmé leur volonté de rester Français !
Pourtant, le retard de développement est longtemps apparu comme un frein à l’intégration dans le droit commun de la République.
Cette adhésion s’est, à nouveau, exprimée de manière plus éclatante encore, avec le quasi-plébiscite obtenu lors de la consultation du 29 mars 2009, où la transformation de Mayotte de collectivité d’outre-mer (COM) en collectivité unique, exerçant les compétences dévolues au département et à la région d’outre-mer (DOM-ROM), a recueilli 95,2 % des suffrages, avec une participation supérieure à 60 % des électeurs inscrits.
Tirant les enseignements de ce scrutin, la loi organique du 3 août 2009 a, d’ores et déjà, posé le principe de la transformation de Mayotte en DOM, à l’occasion du prochain renouvellement du conseil général en mars 2011.
Nos compatriotes de Mayotte voient dans la France une promesse d’émancipation, de sécurité et de développement.
Si le rattrapage, qui a été amorcé, a été conduit grâce à un effort particulier de la Nation envers Mayotte, il convient aussi de souligner que les Mahorais ont dû et su effectuer une remise en question de leur mode de vie, afin d’être en mesure de s’intégrer dans la communauté nationale :
—  la révision de l’État-civil, engagée en 2000, va permettre à chaque Mahorais de disposer d’un prénom et d’un nom patronymique ;
—  depuis la loi de programme pour l’outre-mer de 2003, la polygamie a été progressivement supprimée, et les mariages polygames ont été définitivement bannis par l’ordonnance du 3 juin 2010, dont la ratification est prévue par l’article 28 du projet de loi ordinaire ;
—  les cadis qui, en 2000 encore, géraient l’état-civil et rendaient la justice dans les matières relevant du statut personnel, ont vu leur rôle réduit à la seule médiation sociale par cette même ordonnance.
 
 
Et cependant, il ne faut pas nier que des problèmes subsistent :
—  la révision de l’État civil n’est, à ce jour, pas achevée ;
—  les défis à relever dans le domaine de l’éducation demeurent considérables, car trois 3 élèves sur 4 entrant en classe de sixième ne maîtrisent pas le français ;
—  l’affirmation de l’égalité homme-femme ne suffit pas à revaloriser la place de la femme, encore largement dépendante des traditions.
Les deux projets de loi, dont nous allons débattre cet après-midi, ont été élaborés par le Gouvernement, afin de déterminer, dans le prolongement de la loi organique du 3 août 2009, les conditions du passage de Mayotte de collectivité régie par l’article 74 de la Constitution en département, régi par l’article 73, et donc soumis au régime de l’identité législative.
Ils ont été adoptés par le Sénat, à l’unanimité, le 22 octobre dernier. A l’initiative de sa commission des Lois et de son rapporteur Christian Cointat, le Sénat a apporté quelques modifications aux textes, mais il n’en a pas modifié les grands équilibres. J’y reviendrai.
 
La commission des Lois de notre Assemblée a, quant à elle, adopté mercredi 17 novembre dernier, à l’unanimité là encore, les deux projets de loi.
Je rappelle, d’ailleurs, que notre Commission des Lois a pu activement participer au processus de transformation institutionnelle de Mayotte, tant au travers de l’examen des différents textes marquant l’évolution statutaire de l’archipel, que grâce à plusieurs missions d’information successives, dont celle sur les perspectives de la départementalisation de Mayotte, présidée par René DOSIERE, et dont j’étais rapporteur en février 2009.
Permettez-moi maitenant de revenir brièvement, après Madame la Ministre, sur les trois principaux objets des deux textes.
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1. Les deux projets visent, tout d’abord, à définir les modalités de fonctionnement des nouvelles institutions de Mayotte.
Le Département de Mayotte, avec un « D » majuscule, selon la dénomination proposée, lors de la consultation, et reprise dans les projets de loi organique et ordinaire, exercera « les compétences dévolues aux départements d’outre-mer et aux régions d’outre-mer ». Ainsi, Mayotte deviendra la première collectivité à expérimenter les dispositions institutionnelles d’une collectivité territoriale ultramarine unique, prévues par le septième alinéa de l’article 73 de la Constitution ; mais elle devrait être prochainement suivie de la Guyane et de la Martinique, qui se sont prononcées en ce sens, lors des consultations des 10 et 24 janvier 2010.
Elle sera administrée par un conseil général, dirigé par un président qui, tous deux, exerceront les prérogatives prévues par le droit commun. Cette évolution aura peu de conséquences sur le mode de désignation des conseillers généraux mahorais, qui étaient déjà auparavant élus selon le mode de scrutin uninominal à deux tours, applicable aux conseils généraux.
Comme le prévoyait la loi organique du 3 août 2009, ce statut entrera en vigueur à partir de la première réunion du conseil général, à l’issue de son renouvellement prévu en mars 2011. Le mandat des conseillers généraux, élus en mars 2011, expirera en mars 2014, afin de coïncider avec la date du renouvellement général des conseils généraux et régionaux.
Le projet de loi initial prévoyait la fusion des deux conseils consultatifs locaux, le conseil économique et social, ainsi que le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement, pour rationaliser et simplifier leur rôle. Cependant, la commission des Lois du Sénat a souhaité appliquer strictement le droit commun, dans l’ensemble des départements et régions d’outre-mer, qui prévoit l’existence de deux conseils distincts. L’examen des futurs statuts des collectivités uniques outre-mer sera, cependant, l’occasion d’envisager une telle simplification administrative.
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2. Dans un deuxième temps, le projet de loi ordinaire organise les règles d’applicabilité des lois à Mayotte, afin de passer au régime de l’identité législative. Il prévoit une application à Mayotte du droit commun de la République, à la fois progressive et adaptée aux contraintes particulières de l’archipel, dans tous les domaines de la législation.
Le projet de loi procède à l’application à Mayotte des dispositions de droit commun, dans un certain nombre de domaines, il renvoie à des ordonnances le soin d’étendre l’application de nombreuses législations et de les adapter aux caractéristiques et contraintes particulières de l’archipel. Celles-ci devront être prises, dans un délai de 18 mois, dans des domaines aussi variés que la législation du travail, du logement ou de l’action sociale..., ce qui conduira à supprimer des législations locales.
Le projet de loi fixe le 1er janvier 2014 comme date ultime de passage au régime fiscal et douanier de droit commun.
S’agissant des prestations sociales départementales et pour celles qui n’existent pas, à ce jour, à Mayotte, il est prévu que les ordonnances mettent en place les prestations, initialement à un niveau inférieur à celui de la métropole, et organisent leur montée en charge progressive, « sur une durée de 20 à 25 ans », comme pour les cotisations de sécurité sociale.
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3. En troisième lieu, le projet de loi organise l’accompagnement de l’entrée de Mayotte dans le droit commun.
Celle-ci induisant des transferts ou des créations de compétences pour la nouvelle collectivité, il est institué un comité local pour l’évaluation des charges, qui sera invité à se prononcer sur les transferts de charges.
L’actuel « fonds mahorais de développement » est en outre remplacé par un « fonds mahorais de développement économique, social et culturel », destiné à soutenir des projets - publics ou privés - pour le développement des secteurs économiques créateurs d’emplois, des structures d’accueil et d’hébergement et des actions dans les domaines sociaux et de la solidarité, du logement social et pour la résorption de l’habitat insalubre. La mise en place du fonds, initialement prévue au plus tard le 31 décembre 2013, a été anticipée par le Sénat au 31 décembre 2011, ce qui est conforme aux intentions gouvernementales (je fais référence à l’abondement de 10 millions d’euros prévu, dès le projet de Loi de Finances pour 2011 en cours d’examen). A ce sujet, notre Commission des Lois, notamment Messieurs ALY, LESTERLIN et DOSIERE, s’est interrogée sur la pertinence de la date du 31 décembre 2011 qui risque de faire de 2011 une « année blanche ». C'est pourquoi nous souhaitons que le Gouvernement prenne l’engagement de transférer les crédits ainsi prévus sur le fonds de développement existant.
 
Le Sénat, pour rapprocher davantage encore l’archipel du droit commun des DOM, a souhaité étendre à Mayotte l’application de l’octroi de mer, au plus tôt à compter du 1er janvier 2014, sous réserve de l’accession de Mayotte au statut de région ultrapériphérique de l’Union européenne (RUP).
L’accession à ce statut et l’accès aux fonds structurels européens font partie du « Pacte pour la départementalisation ». Ils feront l’objet d’une demande officielle, puis d’une négociation avec la Commission européenne, en 2011. Cependant, cette accession au statut de « RUP » étant soumise à un vote à l’unanimité du Conseil, je serai moins optimiste que le Gouvernement sur le calendrier et l’aboutissement de cette démarche. En effet, certains de nos partenaires européens ont, dans le passé, soutenu dans les enceintes internationales les arguments de l’Union des Comores qui revendique toujours Mayotte...
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Enfin, outre les dispositions propres à Mayotte, les deux projets comportent diverses dispositions relatives aux collectivités d’outre-mer ou aux départements et régions d’outre-mer.
Pas moins de 16 ordonnances seront ratifiées, dont 3 spécifiques à Mayotte, relatives respectivement à la protection sanitaire et sociale, au service public de l’emploi et de la formation professionnelle et à la modernisation du statut civil de droit local.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit la première utilisation des dispositions statutaires permettant à certaines collectivités (la Polynésie française et Saint-Barthélemy) de demander au législateur de valider des sanctions pénales instituées par elles, sanctions qui ne doivent pas excéder les peines maximales, prévues par les lois nationales, pour les infractions de même nature.
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Mes chers collègues, ces deux projets de loi correspondent à la mise en application d’une volonté cinquantenaire de rapprochement de Mayotte avec la métropole et d’un engagement de l’État à mettre en œuvre un plan de rattrapage pour ce territoire, qui désire ardemment rester français et, même plus, être considéré comme appartenant de plein droit à la communauté nationale.
Compte tenu des délais de publication du décret de convocation des électeurs, ces deux lois devront être promulguées avant la fin de l’année civile. C’est pourquoi je vous invite, mes chers collègues, à adopter ces projets de loi, ordinaire et organique, sans modification et conformément aux textes votés par le Sénat, afin de permettre la mise en place, dès mars prochain, dès mars 2011, de notre 101ème département – à qui nous souhaitons très belle et longue vie.                                                                                                    ___________