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Proposition de loi visant à actualiser l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs
Mercredi 23 mars 2011
Intervention de M. Didier Quentin, rapporteur
Madame la Présidente,
Madame la Ministre,
Mes chers collègues,
Issue d’un texte déposé sur le bureau du Sénat par M. Richard Tuheiava, sénateur de la Polynésie française, la proposition de loi dont nous sommes aujourd’hui saisis a été adoptée à l’unanimité par le Sénat le 27 janvier dernier. Cette initiative avait, par ailleurs, été relayée à l’Assemblée nationale, par une proposition de loi contenant le même dispositif déposée par notre collègue Bruno Sandras, député de la Polynésie française.
Malgré leur formation récente, puisqu’à l’exception de quatre d’entre elles, elles ont été instituées par la loi du 24 décembre 1974, les communes de Polynésie sont aujourd’hui pleinement des « collectivités territoriales de la République », qui « s’administrent librement dans les conditions prévues par la Constitution », selon les termes de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Le Conseil constitutionnel a eu récemment l’occasion de réaffirmer ce principe : dans le cadre de l’examen d’une question prioritaire de constitutionnalité le 17 mars dernier, il a ainsi jugé que la possibilité laissée au Haut-commissaire de la République de déclarer nuls de plein droit les actes des communes de Polynésie, tels que les arrêtés du maire, était contraire au principe de libre administration.
Cependant, les communes de Polynésie française restent aujourd’hui dépourvues de toute fonction publique dédiée et fortement dépendantes sur le plan financier : aussi ce principe peine parfois à s’appliquer dans les faits.
Parce que le plein exercice de leurs compétences ne saurait se concevoir sans une fonction publique dédiée et adaptée aux réalités insulaires dans le respect du droit général de la fonction publique, le législateur organique a posé en 1994, puis en 2004 le principe de la création d’un véritable statut pour les agents des communes polynésiennes.
Dans cette perspective, l’ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française a constitué une première étape. Mais, faute de publication des actes réglementaires nécessaires à son application, elle est aujourd’hui restée lettre morte (I). Or, dans le même temps, le droit commun de la fonction publique a été profondément réformé, rendant ainsi obsolètes certaines des dispositions de cette ordonnance. L’enjeu du présent texte est donc bien d’actualiser et de rendre enfin applicable le statut de cette future fonction publique, au regard des évolutions intervenues depuis six ans, dans le respect des particularismes locaux (II).
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Depuis 2007, l’État a donc mis fin à la tutelle qu’il exerçait sur les communes de la Polynésie française. En effet, ces dernières étaient auparavant toujours soumises aux dispositions du code des communes dans la rédaction que la loi du 29 décembre 1977 leur avait rendu applicable. Pendant trente ans, aucune des grandes lois intervenues en matière de décentralisation ne leur avait été appliquée, ce qui a créé d’importantes distorsions entre le droit commun des communes et le régime antérieur toujours applicable aux communes polynésiennes. Les dispositions jugées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel étaient d’ailleurs des dispositions de l’ordonnance du 5 octobre 2007 qui a étendu aux communes polynésiennes et à leurs groupements les dispositions pertinentes du code général des collectivités territoriales, en procédant à des adaptations rendues nécessaires par les particularités de ces communes insulaires.
Cependant, ces communes restent handicapées par la faible part de leurs ressources propres : les seules ressources fiscales à leur disposition sont les centimes additionnels qu’elles peuvent lever sur trois impôts territoriaux et une taxe sur l’électricité. Ceci explique que les transferts peuvent constituer jusqu’à 99 % des ressources des petites communes, et 60 % pour la ville de Papeete.
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L’ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française, si elle prévoit de donner corps à une fonction publique locale adaptée aux réalités insulaires dans le respect du droit général de la fonction publique, n’est toujours pas entrée en application, six ans après, faute de publication des actes réglementaires nécessaires à sa mise en œuvre.
Votre rapporteur observe qu’afin de concrétiser un projet inscrit dans la loi il y a dix-sept ans, le Parlement est aujourd’hui conduit à prendre l’initiative d’actualiser et de moderniser une ordonnance prise il y a six ans, ayant été depuis modifiée de façon marginale par deux lois successives, et dont les dispositions n’ont jamais été mises en vigueur par les autorités exécutives, ce qui n’est pas un modèle de bonne administration !
Élaborée sur le modèle du statut de la fonction publique territoriale, l’ordonnance définit le statut et les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires, ainsi que le cadre général de l’organisation de cette fonction publique. Cependant, ses dispositions sont restées lettre morte en l’absence de parution des décrets et arrêtés du haut-commissaire de la République en Polynésie française nécessaires pour les mettre en application.
Ce statut a vocation à s’appliquer « aux personnes nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de la hiérarchie administratives » des quarante-huit communes existantes en Polynésie, mais aussi des syndicats de communes, des communautés de communes, représentés actuellement par la seule communauté de communes des Marquises, ainsi qu'aux futurs établissements publics à caractère administratif.
Les 4 547 agents actuellement employés par ces personnes publiques sous des statuts disparates ont vocation à être intégrés dans la fonction publique mise en place par ce statut, après création des cadres d’emplois correspondants.
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Dans l’attente de la publication des mesures réglementaires d’application de l’ordonnance précitée du 4 janvier 2005 annoncées dans les semaines ou mois à venir, il convient, dans le même temps, d’actualiser et d’améliorer le statut de cette fonction publique locale encore en devenir. Tel est l’objet poursuivi par la présente proposition de loi.
Votre rapporteur note que cette proposition de loi est issue des concertations qui ont associé au représentant de l’État les syndicats et les élus communaux, et qu’il représente l’expression d’un consensus local sur la nécessité d’aboutir à la mise en place d’une avancée promise par l’État. C’est ainsi que la commission permanente de l’assemblée de Polynésie a rendu le 13 janvier 2011 un avis favorable à cette proposition de loi, assorti de réserves mineures.
La mise en application rapide du statut général des agents communaux polynésiens exige que les dispositions de l’ordonnance du 4 janvier 2005 soient non seulement actualisées au regard des réformes de la fonction publique intervenues depuis six ans, mais qu’elles soient également, dans la mesure du possible et dans le respect des spécificités de la Polynésie française, alignées sur le droit commun de la fonction publique territoriale. Ce sont là les quatre objectifs poursuivis par la présente proposition de loi :
 
1°).  Incorporer dans l’ordonnance les dernières réformes qu’a connues le statut général de la fonction publique : la valorisation de l’expérience professionnelle, en consacrant le droit à la formation professionnelle tout au long de la vie, en instituant un droit individuel à la formation, la mobilité des fonctionnaires au sein de chacune et entre les fonctions publiques, la mise en place d’entretien professionnel d’évaluation, le maintien en activité au-delà de la limite d’âge pour les fonctionnaires volontaires. Il conviendrait qu’à l’avenir, les fonctionnaires des communes de Polynésie ne soient pas oubliées par de futures avancées qui pourraient être apportées au droit de la fonction publique.
2°). Poursuivre l’alignement du statut général des fonctionnaires des communes de Polynésie française sur le modèle de la fonction publique territoriale, que ce soit pour les conditions de recours à des agents contractuels pour des emplois permanents de catégorie A, l’organisation des concours, le régime d’encadrement des indemnités par référence à celui existant dans la fonction publique d’État, ou l’institution des emplois fonctionnels et des emplois de cabinet.
3°). Assurer une adaptation des règles applicables à cette future fonction publique des communes polynésiennes, dans le respect des particularismes locaux, en leur permettant de recourir à des agents non-titulaires, de réglementer l’exercice du droit de grève pour les services « dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels de la population », et en figeant les conditions de rémunération et d’avancement des agents préalablement employés par les communes et qui ne souhaiteraient pas intégrer la future fonction publique.
4°). Accélérer la mise en place de la fonction publique en prenant en compte la situation des agents recrutés depuis 2004. Dans sa version initiale, l’ordonnance avait prévu qu’auraient vocation à être intégrés les agents employés par les communes avec une ancienneté minimale d’un an à compter de sa publication. Du fait de l’absence de mise en œuvre de ces dispositions, les personnels recrutés depuis 2004 seraient donc exclus du bénéfice de l’intégration directe dans la future fonction publique.
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Lors de son examen, le Sénat a modifié la majeure partie des articles de la proposition de loi initiale.
À cet égard, votre rapporteur tient à saluer la qualité du travail réalisé par M. Jean-Pierre Vial, rapporteur du texte pour la commission des Lois du Sénat, qui a poursuivi l’actualisation et l’alignement de l’ordonnance du 4 janvier 2005 sur le droit commun de la fonction publique, tout en s’attachant au respect des spécificités locales.
La commission des Lois a estimé, sur la base des améliorations apportées par le Sénat, que la présente proposition de loi assure une adaptation équilibrée et cohérente du droit commun de la fonction publique. Elle a cependant adopté un certain nombre de modifications rédactionnelles pour assurer le caractère opérationnel du texte. Par ailleurs, elle a modifié, en les simplifiant, trois dispositions du texte adopté par le Sénat en prévoyant :
—  l’alignement sur le droit commun des conditions sociales et familiales ouvrant droit, pour les agents non titulaires, à une prolongation d’activité au-delà de la limite d’âge (article 11) ;
—  l’extension au président d’un groupement de communes de la faculté de recruter des collaborateurs de cabinet dans les conditions fixées par un arrêté du haut-commissaire de la République en Polynésie française (article 12) ;
—  l’appréciation à la date de promulgation de la présente proposition de loi du critère d’ancienneté des agents en poste, en vue de leur intégration dans les futurs cadres d’emplois (article 13).
Ainsi, sous réserve des quelques ajustements mineurs que je vais vous proposer, j’espère que l’adoption de la présente proposition de loi devrait faciliter la relance d’un processus qui s’est enlisé et ainsi permettre à la fonction publique des communes de Polynésie française de réellement voir le jour au cours de l’année 2011.
Je vous remercie de votre attention.